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2024.11．19
导读：财政部已经在谋划明年积极财政政策，且力度将大于今年。
作者 | 第一财经 陈益刊
为稳定经济增长，中国积极财政政策明显开始发力。
11月18日，财政部就前10月财政收支情况答记者问时，宣布两项重大政策进展：一是11月9日将6万亿元全国人大常委会批准的新增地方债务限额下达各地，用于置换地方政府隐性债务，部分省份已经启动发行工作。按计划，最后两个月有2万亿元地方政府债券待发行来置换隐性债务，此举将大幅减轻地方化债压力，腾出资金促进经济发展和保障民生。
二是，财政部正在制定2025年地方债额度提前下达工作方案，以更好保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对经济回升向好的重要作用。按照往年提前下达额度估算，专家预计超2万亿元。
财政部18日公布数据显示，今年前10个月，全国一般公共预算支出约22万亿元，同比增长2.7%，增速较前三季度有所加快。全国政府性基金支出约7万亿元，同比下降3.8%，降幅大幅缩窄。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，前10个月财政收入降幅缩窄，折射经济在筑底回升。而全国一般公共预算支出持续回升，发挥了积极财政政策逆周期调节作用。随着近期力度最大的化债政策逐步落实后，地方政府既能减轻当期负担，又能腾出更大的精力和更多的财力去发展经济和改善民生，这样有利于推动中长期经济回升向好，财政形势也将明显好转，财政和经济形成良性循环。
化债启动解地方“燃眉之急”
地方政府原本需要在2028年之前，偿还总额14.3万亿元的隐性债务。但受经济增速放缓、房地产市场低迷等影响，地方税收、土地出让收入大幅下降，化解上述存量隐性债务难度加大，甚至一些地方存在“爆雷”风险。
为了帮助地方完成上述任务，中国推出总额12万亿元的化债组合拳，其中发行10万亿元地方政府债券，来置换存量隐性债务，实现展期降息，解决地方“燃眉之急”，大幅减轻地方当期化债压力，并让地方腾出资金和精力用于促进经济发展和保障民生。
上述10万亿元分为两部分，一是2024年至2028年连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元置换地方隐性债务，合计4万亿元。二是2024年至2026年每年发行2万亿元地方政府再融资专项债券置换隐性债务，合计6万亿元。这意味着2024年地方将发行2.8万亿元政府债券来置换隐性债务。
财政部有关负责人答记者问时表示，全国人大常委会11月8日批准6万亿元化债议案后，财政部11月9日将6万亿元债务限额下达各地，指导督促地方抓紧履行法定程序，稳妥做好发行工作，妥善安排债券资金。
该负责人称，目前财政部正在按照党中央、国务院决策部署，紧锣密鼓组织落实，加强对地方的政策指导，用好6万亿元地方政府债务限额，更好发挥增量政策效应。部分省份已经启动发行工作，加快政策落实落地。
根据中国债券信息网数据，目前已有河南、江苏、贵州、大连、青岛6个地方披露合计发行2240亿元再融资专项债券用于置换存量隐性债务。另外18日四川、海南、福建披露的12月发债计划中，计划发行再融资专项债券合计约1198亿元。而按照前述财政部计划，今年用于置换隐性债务的地方再融资专项债券发行总额为2万亿元，这意味着后续还会有更多的地方披露发债计划。
中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经，8日全国人大批准6万亿额度，9日财政部就实现额度分配至各地，12日河南省率先披露首个“置换存量隐性债务”再融资专项债文件，可以看出这一轮6万亿元化债政策落地快，效率高，这也表明了中央支持地方政府化解隐性债务的决心，有助于加快隐性债务化解的进度。
“一般来说，年底不少地方财政运行比较紧张，而前几个月地方政府投融资平台净融资额下降，也折射融资平台还本付息压力大。此次6万亿元化债政策落地，地方密集启动发债，将可以缓解地方财政资金紧张，缓解融资平台还本付息压力。而债务置换可以促进解决政府、国企拖欠企业账款问题，进而增加社会有效需求，带动经济增长。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。
财政部数据显示，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入（约10万亿元）同比增长0.9%；地方政府性基金预算本级收入（约3.2万亿元）同比下降21%，其中土地出让收入（约2.7万亿元）同比下降22.9%。
事实上，今年6月19日以来，河南、辽宁等至少26个省份相继发行了特殊新增专项债券，被市场认为是用于置换隐性债务，目前这一规模超过8400亿元。这意味着今年前述8000亿元新增专项债置换隐性债务早已落地。接下来则是上述2万亿元化债额度待发行。
2025年地方债额度提前下达
为了尽早发挥地方政府债券资金稳投资促消费作用，早在2019年全国人大授权国务院可以提前下达部分新增地方债限额，使得地方可以尽早获得发债额度，提前安排项目，从而使得在年初就可以尽早发债，尽早把债券资金投向重大项目，以稳增长。今年也不例外。
上述财政部有关负责人表示，按照党中央决策部署，结合经济形势和宏观调控需要，国务院在每年第四季度确定并提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额的具体额度。目前，财政部正在制定提前下达工作方案，更好保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对经济回升向好的重要作用。
这意味着2025年地方债限额将提前到今年后两个月下达，按照全国人大常委会规定，提前下达额度不得超过当年新增地方政府债务限额的60%，据此按2024年4.62万亿元新增债务限额测算，提前下达的额度可能不超过2.77万亿元。从2023年和2024年实际提前下达债务限额来看，均超2万亿元。
温来成认为，尽管近期经济指标有所好转，但预期较弱、社会有效需求不足的状况并未得到根本改变，因此明年经济增长压力依然比较大。而财政部在今年底提前下达部分明年地方债额度，可以让地方尽早分配到额度并筹备相关重大项目，以便在明年一季度尽快发债，结合此前发改委披露提前下达明年部分特别国债额度，加上化债等政策落地，可以扩大社会有效需求，推动经济增长。
财政部已经在谋划明年积极财政政策，且力度将大于今年。
财政部部长蓝佛安近期在全国人大常委会发布会上，再次强调中国政府还有较大举债空间后，表示2025年将实施更加给力的财政政策，这包括积极利用可提升的赤字空间，扩大专项债券发行规模等，这为明年财政发力打开了想象空间。
多位接受第一财经采访的专家预计，2025年财政赤字率将有望超过3%，叠加财政收入好转，专项债券发行规模进一步扩大，超长期特别国债继续发行，财政支出总规模有望进一步加大，从而填补私人部门投资不足空缺，刺激经济总需求，促进经济可持续增长。
罗志恒认为，随着一揽子增量政策逐步落地和“两新”“两重”政策生效，10月经济加快恢复，预计四季度GDP同比或能达到5%以上，助力全年“5%左右”增速目标的实现。
